Encargos na conta de energia elétrica: instrumentos ou vilões de política pública?

Por João Pedro Assis e Ana Carolina Calil*

Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energética - EPE, mais de 99% das 90 milhões de unidades consumidoras atendidas pelo Setor Elétrico Brasileiro - SEB estão submetidas ao Ambiente de Contratação Regulado - ACR, no qual a energia elétrica é necessariamente fornecida por concessionárias ou permissionárias de serviço público (distribuidoras) e as tarifas (preço da energia) predefinidas pelo Estado. 

Nas últimas décadas, o ACR tem sido fundamental para garantir os investimentos necessários à modernização e disponibilidade da geração, transmissão e distribuição de energia correspondentes à demanda de milhares de usuários, tanto em qualidade como em preços/custos. Um feito e tanto. Basta lembrar os impactos causados pelos apagões e racionamento de energia decorrentes da insuficiência de infraestrutura em 2001.

Falas recentes do Poder Executivo têm enfatizado os desafios enfrentados pelos consumidores do ACR, que pagam em média 35% a mais pela energia elétrica  consumida em suas residências e pequenas empresas em comparação a milhares de empresários e produtores brasileiros, de médio ou grande porte, atendidos pelo Ambiente de Contratação Livre - ACL. 

Há quem sustente que a ampliação do ACL nos últimos anos representa uma das principais causas da escalada dos preços praticados no ambiente cativo de contratação. Sobre o ponto, é fato que a segurança operacional do SEB demanda investimentos financeiros contínuos, que devem ser custeados por todos os usuários beneficiados de forma justa e socialmente responsável. Mas, afinal, o que realmente está embutido na conta de energia do consumidor do ambiente cativo? 

O que entra na conta de luz?

A equação seria simples se não houvesse inseridos em cada uma das principais  componentes tarifárias do ambiente cativo - TE (Tarifa de Energia) e TUST/TUSD (Tarifa de Uso do Sistema de Transmissão e Distribuição, respectivamente) - uma série de encargos setoriais e tributários. 

O Ministério de Minas e Energia - MME e a Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel apontam que, atualmente, 13,17% da conta de luz atribuída aos consumidores cativos consiste em encargos setoriais (CDE, Proinfa, P&D, EE, ESS/ERR), considerando os tributos (PIS, COFINS e ICMS) o número chega a 39%. O montante compreende, por ordem de representatividade, a incidência de encargos voltados ao: 

• (i) subsídio de combustíveis fósseis; 
• (ii) fomento à inserção de fontes renováveis na matriz energética brasileira, incluindo geração distribuída; 
• (iii) subvenção tarifária para determinados grupos de consumidores (a “Tarifa Social”); (iv) incentivos a atividades agrícolas; 
• (v) distribuidoras de pequeno porte; 
• (vi) fornecimento de energia para atividades relacionadas à água/esgoto.

Nos últimos treze anos, os encargos setoriais cresceram 270%, duas vezes mais do que o custo de geração e transmissão e três vezes mais do que os custos de distribuição. Em dez anos, os consumidores atendidos pelo ACR pagaram 250 bilhões de reais em subsídios na conta de energia – especialmente por meio da CDE, que inicialmente consistia em uma política pública destinada ao custeio da tarifa social e à universalização do acesso à energia, posteriormente, passou a comportar uma série de outras iniciativas de ocasião. 

Como chegamos aqui?

O cenário presente é fruto de anos de políticas públicas atreladas ao planejamento setorial estabelecido pelo Estado, com objetivos distintos e que atualmente representam externalidades aos consumidores de energia elétrica e evidentes assimetrias de mercado entre os próprios agentes do setor (cativo vs. livre vs. baixa renda vs. consumidor rural) ou, ainda, entre os agentes do setor elétrico e de outras cadeias de valor – como agricultura, saneamento básico e combustíveis. Uma colcha de retalhos regulatória e econômica. 

A implementação de políticas públicas por meio da instituição de encargos não é ou  deveria ser considerada uma falha do mercado ou da regulação. E aqui vale a máxima do médico e físico suíço-alemão Paracelso: “a diferença entre o remédio e o veneno está na dose”. 

A implementação de agendas desenvolvimentistas (como a garantia do acesso de consumidores de baixa renda à energia elétrica) é, sem dúvida, um acerto da regulação e do mercado. Importante refletirmos, entretanto, sobre a utilidade de perpetuar determinados incentivos a mercados já consolidados, como aos segmentos de combustíveis fósseis e de energias renováveis, ou, ainda, instituir novos encargos em benefício de um grupo A e desfavor de outro B, sem o mínimo de racionalidade e pragmatismo quanto às escolhas públicas. 

A viabilidade da renovação das concessões de distribuição de energia elétrica tem sido objeto de debate frequente entre membros do Executivo e Congresso e também representa uma janela de oportunidade para a revisão da matriz de riscos e atribuições de cada agente do SEB – incluindo a análise acurada sobre os encargos, subvenções e subsídios incidentes na conta de energia dos consumidores submetidos ao ACR. 

Desincentivar a expansão do ACL, por outro lado, sob a alegação da representatividade e impactos dos encargos setoriais e tributários aos consumidores do ACR, não deveria ser a resposta imediata do Estado. 

A expansão do mercado livre de energia traz diferentes externalidades econômicas positivas como o aumento da competitividade, autonomia e melhoria da gestão de preferências por parte dos consumidores  – viabilizando a escolha de provedores com base em fatores além do preço, como responsabilidade ambiental, qualidade de atendimento, incentivo à inovação e consumo de energia proveniente de fontes renováveis. Portanto, um vetor inequívoco do desenvolvimento econômico e social do Brasil nas próximas décadas.

Na conta de energia, com seus vícios e virtudes, não há vilões ou “mocinhos”. Temos, sim, com o planejamento e cautela adequadas à realidade setorial, boas oportunidades de revisitar um modelo que cumpriu objetivos cruciais até aqui, mas que carece de um futuro diferente e mais sustentável – em todos os sentidos. 

*João Pedro Assis é advogado especializado em infraestrutura, regulação e energia. Head Jurídico na Bolt Energy. Mestrando em Direito Público na FGV Direito São Paulo.

*Ana Carolina Calil é especializada em questões regulatórias e transacionais de energia. Sócia da área de energia do Tozzini Freire Advogados. 

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